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政府資產管理當前不足與完善建議

時間:2019-10-15 10:42作者:韓旭
本文導讀:這是一篇關于政府資產管理當前不足與完善建議的文章,政府資產是指國家所有的,能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱,是行政事業單位的國有財產。政府資產通常是指行政事業單位占有使用的資產,廣義范圍上的政府資產還應包括國有企業占有使用的資產,以及公共基礎設施、政

  摘    要: 政府資產是國家所有的財產,特點是總量龐大、種類繁多,實施限制總量、盤活存量的管理方式在政府資產管理中具有重要的意義。自2014年財政部成立資產管理司以來,行政事業單位的資產管理取得了明顯的進步,但是在資產的日常管理過程中,仍然存在問題。把預算的約束、核算的精準、決算的總結作用引入到資產管理過程中,由財務部門牽頭、實物部門管理,建立一個資產購置、使用、處置等環節的全方位的資產管理體系,有利于保障政府資產的高效使用,防止資產的閑置和流失。文章從分析政府資產管理的理論著手,針對資產管理中存在的管理意識不強、制度不健全、采購和使用環節脫鉤、資產處置不當、信息化程度和管理隊伍素質不高的問題,提出了優化資產管理理念、完善資產管理制度與程序、加強資產采購與處置環節管理、提高資產管理信息化水平、提升管理隊伍綜合素質等措施,分析資產管理中存在的問題,提出相應對策,并預示未來政府資產管理的發展方向。

  關鍵詞: 政府資產; 資產管理; 政府采購;

  一、政府資產管理理論分析

  政府資產是指國家所有的,能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱,是行政事業單位的國有財產。政府資產通常是指行政事業單位占有使用的資產,廣義范圍上的政府資產還應包括國有企業占有使用的資產,以及公共基礎設施、政府儲備物資、自然資源等政府經管的資產。國有資產的管理包括產權登記、變動、糾紛調處等產權管理和資產配置、使用、處置等實物管理。

  文章所闡述的資產泛指行政事業單位通常意義上的資產,并不包括國有企業占有的資產和政府經管的特殊資產。行政事業單位資產類別眾多,包括固定資產、流動資產、無形資產、對外投資等,其中以固定資產的數量和種類最多,對其的管理構成了資產管理的重要部分。固定資產的分類標準很多,根據最新公布的國家標準,將固定資產分為以下六大類:土地、房屋及構筑物;通用設備;專用設備;文物和陳列品、圖書檔案、家具、用具、裝具及動植物。

  目前,我國行政事業單位資產的特點是總量龐大、種類繁多。在現有的資產管理體系中,常規的做法是限制資產總量。例如財政部的財資[2016]27號文中,明確規定了行政事業單位的辦公設備、辦公家具的配備規模和標準。該項舉措在一定程度上限制了辦公設備、家具等通用設備的新增規模,從而有效的控制其資產總量,節約財政資金。

  從財政管理的角度看,預算屬于增量資金,資產屬于存量資金,用好增量、盤活存量是財政管理的重要職責。在限制資產總量和規模的前提下,盤活存量資產成為了政府資產管理的重要內容,其目的在于防止資產的閑置和浪費,其意義在于建立高效、全方位的政府資產管理體系。

  國有資產的管理是一個綜合的管理行為,它涉及到與預算管理、財務管理等活動的相結合。同時資產管理也是一個閉環管理過程,從資產的購置、日常維護到最終處置等,均由財務部門與實物管理部門共同參與,管理的每個環節相互影響、相互制約。只有將資產管理環節中的職能責任落實到財務部門和實物管理部門,由財務部門牽頭,形成各司其職,相互制約的內部機構,建立一個貫穿資產購置到處置的全過程的責任制度,才能保障國有資產物盡其用,防止國有資產的流失。
 

政府資產管理當前不足與完善建議
 

  二、政府資產管理中存在的主要問題

  2014年以來,財政部資產管理司成立,進一步明確政府或部門的財務機構是資產的牽頭管理部門。資產管理工作實行國家統一所有、分級管理、管辦分離、單位占有使用、責任到人的管理體制。在現有的資產管理體制中,將財務部門作為資產管理的牽頭部門,意義重大,它體現了資產管理與預算、核算、決算等財務管理的結合。在資產管理中,預算發揮了資產購置階段的剛性約束作用,核算將精準管理方法引入到資產的使用、處置環節,決算則是對資產管理的統計與小結。資產管理作為一個復雜、綜合的管理活動,在目前的管理過程中仍然存在著一些問題,具體表現為:

  1. 資產管理意識不強

  行政事業單位的資產通常使用財政資金采購,大多數資產在購置后無需計提折舊費。這直接導致使用人使用資產的方式比較粗狂,實物管理人員管理資產的意識淡薄、財務人員資產管理監督作用的弱化。

  正是因為行政事業單位資產的公有屬性,造成資產管理人員的管理意識松散、管理手段落后。有些單位甚至沒有資產管理的綱領性辦法或規定,沒有明確的資產管理部門和清晰的管理職責劃分。還有一些單位則空有一紙文件規定,在實際工作中卻沒有得到落實和執行。這些直接導致資產管理工作的主觀亂象。究其原因,皆是因為行政事業單位對資產管理工作不夠重視、資產管理意識不強所導致的。

  2. 設備的采購和使用環節脫鉤

  作為政府資產的重要組成部分,設備的數量最多,既包括一般辦公用的通用設備,還包含很多與部門職能相關的專用設備。一方面,通用設備的數量較少,除了基本的日常管理和定期的資產清查外,管理的重點集中在通過控制資產的新增從而控制資產的規模,達到節約財政資金、控制資產總量的目的。而另一方面,針對專用設備的管理,由于各個單位情況各異而顯現出一些管理亂象。

  例如在現有的專用設備管理過程中,一直存在著重購置,輕使用的現象。出現這種現象的原因:有的是行政事業單位實際不需要購置設備,為突擊花錢,保持預算資金的穩定等因素,導致采購的設備冗余,根本沒有使用;還有一些情況是實際需要購置設備,但是限于采購過程中的限制和失控,采購到的設備根本不能滿足使用需求,因無法使用而造成設備的閑置。甚至有很多設備在購置后沒有開封和驗收,更談不上物盡其用。

  從根本上來講,產生設備閑置的原因是設備采購環節與使用環節的脫鉤,沒有實際使用需求或者提出的需求受到各種因素的限制沒有得到執行,使購置的設備不能達到預期使用效果,既造成資產的閑置,又浪費采購資金。

  3. 資產管理制度不健全

  在資產管理的過程中,財務部門是牽頭部門,管理具體資產的職責落在各個實物管理部門。資產的管理活動包括資產的維護保養、配置調劑等日常管理活動和資產盤點、清查等非常規管理活動。由于管理部門不明確,職責劃分不清晰,經常出現資產管理的不作為或者推諉扯皮的現象。行政事業單位很多資產年代久遠、管理人員幾經更換、資產信息不清、狀態不清、甚至出現損毀、待報廢等情況。在資產管理活動中,不重視資產清查,不按期盤點資產,導致不能摸清家底,不僅沒有做到盤活存量資產,反而使現有資產的管理出現問題。上述資產管理中存在的問題,皆由資產疏于管理,管理人員和措施不到位造成。

  4. 資產處置不當

  資產從購置、使用到最終處置是一個連續的流轉過程,資產在各個環節的管理也各有側重點。作為資產管理的最后一個環節,資產處置環節不容忽視。資產的處置包括置換、出售、報廢等,行政事業單位資產處置的大部分內容是指資產的報廢。一方面,資產報廢不及時,影響資產的換新和購置;另一方面,資產沒有達到廢棄狀態而報廢,導致了國有資產的損失。

  5. 資產管理的信息化程度不高

  在資產的實物管理過程中,多數行政事業單位采取了簡單傳統的管理方式,信息化程度不高。很多單位建立了資產的電子表格式臺賬。電子臺賬支持資產數據的查詢、分類、篩選等基礎分析功能,為資產信息的維護和更新提供了便利。在資產的流轉過程中,購置、調撥、處置等資產辦理手續大部分是紙質檔案,翻閱、查詢不便捷,且易滋生資產審批過程中的舞弊行為。有些單位在資產管理中運用了電子表格等辦公電子化方式,但是對于數據的深度分析和預測、資產管理的決策分析和漏洞管理等更深層次的信息化手段,沒有得到普遍的運用。

  6. 資產管理隊伍素質不高

  資產管理工作要求管理人員具有嚴守規定、認真負責、按章辦事等職業素養。在實際工作中,新員工的學習能力強但經驗欠缺,老員工的經驗豐富但知識更新意識淡薄,造成資產管理人員的新老交替未實現有效銜接,管理隊伍整體素質不高的局面,造成資產管理工作整體效果不佳。

  三、完善政府資產管理的對策建議

  1. 樹立優化資產管理理念

  資產是行政事業單位的財產,資產管理工作是一項及其重要的工作。在資產管理中,不重視資產的現象普遍存在,缺少管理的問題普遍突出。對此,資產的管理首先要在思想上予以重視,摒棄公有資產無關個人的理念,規范資產管理的相關制度,逐步樹立優化資產的全新管理理念。其次,通過各項措施保障資產理念的傳播,使得新理念成為資產管理的指導思想。例如:推廣計提資產折舊,達到抵減成本的目的;將資產的管理效果納入個人績效管理,對資產管理人員進行有效持續的激勵。

  2. 加強設備購置環節的管理

  行政事業單位首先要建立嚴格的請購制度,以實際需求為前提請購所需的專用設備,對于請購申請,采購部門應謹慎論證和審批,這形成了專用設備采購的第一道防線。作為資產的牽頭管理部門,財務部門的預算申請和評審環節形成了設備采購的第二道防線。熟悉預算的人都清楚,行政事業單位的專用設備采購,一般是通過儀器設備購置專項這個預算項目申請和支出預算資金。對于金額較大的專用設備購置項目,在申請預算資金之前,需組織相關專家論證設備采購的合理性,重點關注設備購置的需求依據、實施方案和可行性,通過專家評審會的方式復核所需的資金限額。專家評審會通過的設備采購項目,給予納入項目庫,申報預算,待資金批復后予以執行采購。在加強采購專家評審的同時,還應嚴格按照政府采購的相關規定,本著公開、公平的原則,組織專用設備的采購,增強采購過程中的透明度。

  3. 完善資產管理制度與程序

  (1)明確資產的實物管理部門。如果條件允許,應按照資產類別設置歸口部門,明確各部門職責,對各類資產進行歸口管理。例如:辦公設備的管理職責由辦公室負責,專用儀器設備的管理由科技處負責等。對于規模較小,不具備歸口管理的單位,也應設置實物資產管理部門,明確資產管理的職責,防止因疏于管理而造成資產的損毀和丟失。

  (2)充分運用信息化手段。應建立資產更新、調撥等的動態信息,明確個別資產責任到人,為每一項資產建立固定資產卡片,完善詳細信息,及時了解資產的使用情況、使用人,做好資產的調撥工作,防止因資產狀態掌握不及時或因人員或其他因素的變更而導致信息更新不及時,影響存量資產的盤活效率。

  (3)定期進行資產盤點和清查。通過及時掌握資產的損毀、盤虧等情況,調整資產賬目。行政事業單位至少每年盤點清查一次單位所有的資產,做到家底清楚,賬卡物相符。資產清查結束后,應當形成資產清查報告,對盤虧、盤盈資產按審批權限辦理手續。

  (4)建立追責制度。資產的管理活動是連續的,在資產管理活動的交接中應保持其統一性和連貫性。尤其是對于單項金額較大的資產保管不善、造成損毀丟失的,應追究相關資產保管人和資產管理部門相關人員的責任。

  4. 優化資產處置環節管理

  對于資產報廢不及時的問題,應加強資產使用部門和管理部門的溝通和聯動,通過資產盤點等方式及時發現損毀和待報廢的資產,及時辦理資產報廢和賬目注銷手續,有報廢殘值收入的及時上繳國庫。針對未達到廢棄狀態而報廢資產的問題,可分情況采取以下措施:

  (1)分類審批資產報廢。對于重要的資產,如房屋、車輛等資產,無論金額大小,均需履行嚴格的審批手續,報送上級財務部門審批后方可報廢。對于重大金額的資產,按照金額大小分等級履行不同的審批程序。

  (2)設置資產最低使用年限。對于辦公家具、電腦等通用設備,可以設置最低使用年限限定報廢。達到最低使用年限的資產,視使用狀態決定是否予以報廢。未達到使用年限而需要報廢的資產,應提供技術鑒定部門的鑒定報告或社會中介機構的鑒定報告等相關的證明材料。

  (3)增加資產處置環節的鑒定工作。對于行政事業單位的一些專用設備,組建報廢鑒定小組,通過對資產報廢之前相關技術指標的鑒定、得出資產是否達到報廢狀態的結論。資產管理部門應會同財務部門、技術鑒定小組一同審核鑒定,逐一提出審核意見,并按審批權限報送審批。

  5. 提高資產管理信息化水平

  在傳統資產管理方式的基礎上,建立有效的信息化管理系統,集成單位的資產信息,將資產調撥、領用、處置等程序按照規定的流程和權限模塊化,嵌入資產管理的硬性指標,避免人為因素的影響,實施電子化控制。充分利用信息管理系統,及時掌握資產的相關信息,為資產的管理提供科學決策的依據。

  在單位資產管理系統的基礎上,整合一個更加寬泛的資產管理平臺,將數據挖掘等信息化手段融入到資產管理平臺,動態了解相關單位的資產管理情況,運用大數據等手段科學分析與預測資產管理的狀態與前景,為更好的管理國有資產提供智庫。

  6. 提升資產管理隊伍綜合素質

  在加強資產管理硬實力的同時,加快資產管理的人才隊伍建設。按需更新資產管理制度,組織資產管理崗位人員的學習與培訓工作。設置最低學分制度,修滿最低學分后方可上崗工作。定期組織考核,每年至少開展一次崗位練兵或者崗位大比武活動,選拔優秀的資產管理骨干,給予相應的獎勵。與此同時,采取相關措施保障資產管理人員定期輪換崗位,增強對崗位的學習與認知能力,加強資產管理人員的合作意識、全局意識,提升資產管理工作的軟實力。

  總之,資產管理是一個涉及多部門的綜合管理過程,它由財務部門牽頭、各個實物管理部門落實管理職責。在明確職責的前提下,如何加強各個部門的聯動與溝通,使得資產管理工作既相互制約又通力合作是今后資產管理活動研究的方向。

  參考文獻

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