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上海地區基層市場監管制度優化探析

時間:2019-10-15 08:57作者:肖墨緣
本文導讀:這是一篇關于上海地區基層市場監管制度優化探析的文章,為更好地發展我國經濟社會,加強市場監管,國務院經過地方實踐分析,出臺有關市場監管部門的機構改革方案,整合市場監管相關部門職能,建立合理的市場監管體系,維護市場秩序。
  摘 要
  
  為更好地發展我國經濟社會,加強市場監管,國務院經過地方實踐分析,出臺有關市場監管部門的機構改革方案,整合市場監管相關部門職能,建立合理的市場監管體系,維護市場秩序。本文以上海市基層市場監管部門為研究對象,以近年來機構改革實踐為基礎,對市場監管體制改革基層實踐進行了探討和研究。

上海地區基層市場監管制度優化探析
  
  全文共分為五個部分:第一部分對研究的背景和意義進行介紹,對國內外有關市場監管體制改革的研究文獻進行了述評,描述了本文的研究內容和研究方法。第二部分對基層市場監管體制改革的核心概念進行闡釋,借助理論基礎,對我國市場監管體制改革的實踐進行分析。第三部分通過文獻研究和實地調查等方法,以 S 區市場監管局為例,描述基層市場監管體制改革后的主要職責、機構設置和改革成效,從不同維度對上海市基層市場監管體制改革整體情況進行了闡述。第四部分對上海市基層市場監管體制改革過程中出現的問題加以分析,針對問題一一對應并查找其中的原因,包括:法律體系有待整合、管理模式轉變難度較大、專業監管和綜合監管融合不足、隊伍人才培養機制不夠完善等。結合上海基層市場監管體制改革中的實踐問題,在第五部分提出了一些創新思路和見解,從建立健全法律體系和理順嚴格監管、服務市場的關系來推進監管執法規范化建設;從統一領導、財政、技術等方面為基層市場監管部門構建政策保障機制;從事中事后監管、綜合專業相統一等監管方式來強化工作責任制;從充實基層力量、加強業務培訓、激發履職積極性等角度來完善基層隊伍建設。這些對進一步深化基層市場監管體制改革、落實“大部制”改革的惠民政策、加強市場監管和維護市場秩序都具有重要意義。
  
  關鍵詞:  市場監管;基層市場監管;轉變政府職能;體制改革.
  
  Abstract
  
  To have a better development for our country’s economy and strengthen market supervision, the State Council promulgated the institutional reform plan relevant to market supervision based on the analysis of local practice, integrated the function relevant to departments of market supervision and established a reasonable market supervision system to maintain market order. Based on the practice of institutional reform in recent years, this article takes the basic-level market supervision departments in Shanghai as the research object and has a discussion and research on the basic-level practice of market supervision’s system reform.
  
  The paper is divided into five parts: The first part introduces the background and significance of the research, has a review of the domestic and foreign research literatures on the reform of market supervision system and describes the research content and research methods. The second part explains the core concepts related to the reform of the basic-level market supervision system and analyses the practice of market supervision system reform in our country based on the theoretical foundation.
  
  The third part of the paper, through methods of literature review and field study,describes the main responsibilities, institutional settings and results of the reform ofbasic-level market supervision system by taking S District Market Supervision Bureau as an example. And the part describes the overall situation of the reform of basic-levelmarket supervision system in Shanghai from different dimensions. The fourth part analyses the problems existed in the reform of basic-level market supervision systemin Shanghai, and finds out the reasons for them separately, like the necessity to integrate the legal system, the difficulty to change the management mode, the insufficient integration between professional supervision and comprehensive supervision, and the imperfection of personnel training mechanism. Combining with the problems appeared in the practice of basic-level market supervision system reform in Shanghai, the fifth part puts forward some innovative ideas and opinions—to promote the standardization of supervision and law enforcement through establishing and perfecting the legal system and rationalizing the relationship between strict supervision and providing service to the market; to construct a policy guarantee mechanism for the basic market supervision departments from unified leadership,finance, technology and other aspects; to strengthen the work responsibility system through supervising during and after the event and integration of comprehensive supervision and professional supervision; to improve the basic-level team construction through enriching basic-level forces, strengthening professional training and stimulating the enthusiasm of performing duties. These are of great significancefor further deepening the reform of market supervision system at the basic level,implementing the policy of benefiting the people in the reform of "Super-Ministry System ", strengthening market supervision and maintaining market order.
  
  Key words:   market supervision; basic-level market supervision; functional transformation of government; system reform.
  
  緒 論
  
  (一)研究背景和研究意義.
  
  市場監管體制改革是當前我國機構改革的重要內容之一,研究和探索上海市基層市場監管體制改革的現狀與發展,為進一步加強市場監管、凈化營商環境、維護市場秩序、保障民生安全等都具有長遠意義。市場監管是現代政府的基本職能之一,理想的市場監管體系應該具有先行性、效能性、統一性和整體性。市場監管體制改革,無論是對于機構改革的實施還是對于整個經濟市場的運作,其重要性不可言喻。
  
  1、研究背景.
  
  2018 年 3 月,十三屆全國人大一次會議召開,國務院機構改革方案出臺,有關市場監管部門的改革方案終于塵埃落定,即將國家工商總局、國家質監總局、國家食藥監總局、國家發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部有關反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責相互整合,組建國家市場監督管理總局1。這一整合不是簡單的 N 合一,而是將市場監管的職能、體系與機構重新進行設置與分配,重新塑造一個順應新時代的市場監督管理新格局。
  
  早在 2013 年 11 月,黨的十八屆三中全會已提出過明確要求,針對市場監管體系建設,強調其基本要求是統一與開放,目的在于協調好資源配置中市場與政府的作用,強調以綜合執法來克服原有的權責交叉、多頭執法等監管難題。根據中央關于進一步轉變職能,落實政府監管責任的精神,全國部分地區已在先行整合市場監管資源,結合各自地區特點和市場情況,進行試點“2 合 1”或“3 合 1”或“N 合 1”整合,形成“大市場監管”、“全過程監管”的格局和方向。上海市浦東新區于 2013 年 9 月先行啟動基層市場監管體制改革,于 2014 年 1 月 1 日正式掛牌成立“上海市浦東新區市場監督管理局”,實現了原工商、質監、食藥監及物價檢查部門“四合一”的大市場監管模式。經過改革成果的初效實踐,時任上海市市委書記韓正要求將浦東市場監管局的成功經驗向全上海進行推廣。上海于 2015 年年底成立了各區縣市場監管局,完成了“四合一”的整合,基層市場監管體制改革規模初步形成。
  
  2017 年初,國務院印發了《“十三五”市場監管規劃》,進一步提出了建設大市場、大監管、大服務的體制機制新格局,為市場監管體系建設指明了方向。
  
  2018 年 3 月,按照國務院印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確指示,全國各省級市場監管機構相繼掛牌成立,全面組建完成。2018 年 11 月 28 日,上海市組建市場監督管理局,啟動掛牌儀式,將上海市原工商局、原質監局、原食藥監局的機構與職能歸整合并,作為上海市政府組成部門之一,行使對上海市市場進行監督、管理、保障等職責和功能。
  
  2、研究意義.
  
  黨中央和國務院對市場監管工作的重視程度日趨提高,對未來市場監管體制改革作出新的重要部署, 在社會主義市場經濟運作的過程中,市場監管工作將始終成為各級政府的工作重點。
  
  由之前基層試點到逐步推進頂層整合,自下而上地不斷摸索一直到目前總局組建,正式部署全國市場監管體制改革。本文借此研究契機,以上海市基層市場監管體制改革為例,結合市場監管工作的相關背景、改革過程、相關領域的現狀與今后發展模式,通過闡述市場監管體制改革的實踐,分析所遇到的問題與挑戰,提出解決問題的思路和途徑以及完善市場監管體制改革的對策與方向,以實現建設統一開放、競爭有序的市場體系,為更好地凈化市場環境、維護市場秩序、保障民生安全具有至關重要的意義。
  
  (二)國內外研究綜述.
  

  在參閱了國內外大量關于研究市場監管體制改革領域的論文與文獻,了解到目前國內外對于市場監管體制改革的研究領域較為廣泛,從體制改革前到改革后,國內專家學者都進行了不同方面的研究和思考,國外著作也在市場監管領域有相應的制度值得我們借鑒。
  
  1、國內研究綜述.
  
  我國市場監管體制改革前已有不少學者對市場監管體系的思路、走向、建設與實踐等方面有了較多的研究。2013 年中央對市場監管體系的建設方向提出明確要求后,全國多地結合各地方情況進行了基層市場監管體制改革,很多學者在實踐過程中對體制改革進行了思考和研究,主要是從體制改革、基層市場監管實踐和改革后如何加強監管效能等方面開展了研究。
  
  (1)關于我國市場監管體制改革的研究.
  
  在 2013 年至 2018 年近五年“自下而上”的市場監管體制改革探索過程中,全國各地都在不斷摸索改革方式,不斷檢驗改革成效,一些專家學者對此進行了研究,主要有:邰鵬峰和李江萍(2015)的《市場監管體制改革若干思考》以上海市浦東新區監管模式的創新為研究內容,從政府職能轉變、執法隊伍履職能力、監管手段信息化和社會治理等方面提出提高監管執行力、提升監管專業性、提高監管法制化、加強社會公眾參與等建議;戎天美(2018)的《“大市場、大監管”背景下市場監管模式研究》分析了我國市場監管體系發展的歷史沿革,總結了各地方改革過程中的幾種模式,從而提出通過加強管理方式、編制與經費和專業執法上的保障來進一步提升市場監管整體效能;胡穎廉對市場監管體制改革已發表多次見解,在《比對深圳、浙江和天津統一市場監管體制改革模式》(2014)分別對三個地區的市場監管模式進行了比較和分析,提出宏觀頂層設計要與地方微觀基層創新相結合,進行分類指導和分步實施相結合等觀點。
  
  在對我國市場監管體制改革研究中,一些優秀學位論文也提供了很多借鑒,主要對改革實踐中各地情況進行了更深入的了解,這些研究主要有:韓冰(2017)的《機構改革背景下市場監管問題研究》主要從商事制度改革等方面提出優化營商環境、釋放市場活力等對策和舉措;蔣嵐(2017)的《余姚市深化大市場監管改革研究》以余姚市為例,提出優化監管執法資源、深化執法權威、推進執法規范化建設等對策。
  
  (2)關于基層市場監管體制改革的研究.
  
  國內學者通過大量的資料查閱,通過一些官方數據和實地調研等方式獲得第一手資料,分析相關數據和調研結果,對基層市場監管體制改革中的實踐成效、改革現狀以及改革中出現的問題和困惑做進一步研究,對本文的研究建立了數據基礎和對策來源。這些研究文獻主要有:王元慧(2015)的《轉變觀念 加快融合 構建基層市場監管新格局》,建議從理念更新、職能聚合、流程再造和強化基層建設的角度加快市場監管工作的融合;顧朝云和馬平海(2017)的《體制改革后,基層市場監管的困惑及建議》,針對體制改革后,基層市場監管干部遇到的問題和困惑,提出充實基層力量,為基層“減負”等建議;劉穎(2016)的《大部門市場監管體制改革背景下基層市場監管所機構改革研究》就基層市場監管所的機構改革實踐中的具體業務,提出了“大消保、小審批”、“雙網格化”等創新思路。
  
  (3)關于改革后如何高效履職的研究.
  
  在市場監管體制改革初期,會涌現出各種問題,通過研讀近幾年專家學者以及一些市場監管系統內干部的研究,為改革后基層市場監管部門如何高效履職、如何加強監管效能、如何解決困境等提供了思路,對完善上海市基層市場監管體制改革的對策與措施提供了有效的建議。
  
  不少國內專家學者和優秀論文分別從職能轉變、法治體系建設、隊伍建設、基層所標準化建設以及具體業務如商事登記、食品藥品安全等角度進行了如何高效履職的研究。第一,有關職能轉變、加強監管效能建議的文獻有:李金(2018)的《市場監督管理部門的職能轉變研究》則建議理清市場監管部門的從屬關系以及通過信息化建設的手段來加快職能轉變等。第二,有關針對市場監管法制建設和執法體制改革建議的文獻有:顧丹丹(2015)的《依法治國背景下市場監管亟需明確的四個維度——從食品安全事件說起》中從監管模式、監管主體、監管問責和監管流程的法制化建設方面提出建議。第三,有關加強隊伍建設建議的文獻有:林玉成(2019)的《加快職能整合業務融合隊伍聚合 開創市場監管工作新局面》以職能整合、業務融合和隊伍聚合“三合”為切入點,從而提出如何解決市場監管工作的主要矛盾的觀點。第四,關于基層市場監管所標準化建設建議的文獻有:原上海市質監局局長黃小路(2017)的《以標準化為手段 深化基層市場監管體制改革》,他指出要理論和實踐相結合,有序推進基層所標準化建設、規范化建設,從而加快上海基層市場監管部門對內加強管理、對外優化形象的提升。第五,有關針對改革過程中在履職方面具體業務事項的文獻也給本文帶來了一定思路:如關于商事登記制度建議的文獻有:紀桂玉(2017)的《商事登記改革后市場主體監管模式研究》通過對改革前后濟南市某區市場主體監管模式的對比,強調了“寬進嚴管”的監管理念;又如改革后食品藥品安全監管對策的文獻有:邵越(2017)的《政府改革背景下的基層政府食品藥品監管模式研究》,以天津市為例,著眼于破除基層推進市場監管體制改革的制約,加強社會共治、調動監管干部工作積極性,以更好地加大民生保障力度。
  
  【由于本篇文章為碩士論文,如需全文請點擊底部下載全文鏈接】
  
  2、國外研究綜述
  3、文獻評述
  
  (三)研究內容及方法
  1、研究內容
  2、研究方法
  
  一、市場監管體制改革概述
  
  (一)市場監管體制改革的概念界定

  1、市場監管
  2、市場監管體制
  3、基層市場監管體制
  
  (二)市場監管體制改革的相關理論
  1、公共治理理論
  2、新公共服務理論
  3、整體政府理論
  
  (三)我國市場監管體制改革的歷程
  1、市場監管體制改革提出的時間進程
  2、國家和地方兩級層面的市場監管體制改革實踐過程
  
  二、上海市基層市場監管體制改革實踐
  
  (一)上海市基層市場監管體制改革的整體情況

  1、上海市市場監管局成立情況
  2、上海市市轄區市場監管體制改革情況
  3、上海市各區下轄街鎮市場監管體制改革情況
  
  (二)上海市 S 區市場監管體制改革現狀
  1、上海市 S 區市場監督管理局主要職責
  2、上海市 S 區市場監督管理局機構設置
  
  (三)上海市 S 區市場監督管理局改革成效
  1、監管資源優化,基層力量更加充實
  2、商事制度改革進一步深化,市場活力與質量并進
  3、社會共治有效加強,政府與市場互動性增加
  4、監管執法力度加大,市場環境進一步凈化
  5、民生保障力度增加,維權渠道更加暢通
  
  三、上海市基層市場監管體制改革中出現的問題及其原因分析
  
  (一)市場監管體制改革后上海市基層監管部門存在的問題

  1、基層市場監管相關法律法規尚不健全
  2、基層市場監管部門存在多重領導
  3、市場監管體制改革后基層機構職能龐雜而缺乏合力
  4、基層市場監管隊伍體系與機構改革后發展形勢不相適應
  
  (二)上海市基層市場監管體制改革中存在問題的原因分析
  1、改革仍處磨合期,基層市場監管相關法律體系有待整合
  2、垂直管理體制向屬地管理體制轉變難度較大
  3、專業監管與綜合監管之間的融合度有待提高
  4、基層市場監管隊伍人才培養機制有待完善
  
  四、完善上海市基層市場監管體制改革的對策
  
  (一)繼續推進上海市基層市場監管執法規范化建設

  1、建立健全基層市場監管法律法規體系
  2、理順嚴格執法與服務市場的關系
  
  (二)構建上海市基層市場監管政策保障機制
  1、構建基層市場監管統一領導保障機制
  2、構建基層市場監管財政保障機制
  3、構建基層市場監管技術保障機制
  
  (三)強化上海市基層市場監管工作責任制
  1、明確責任,加強對基層市場事中事后監管
  2、統籌兼顧,強化基層市場專業監管與綜合監管
  3、服務為本,落實基層市場監管崗位責任制
  
  (四)完善上海市基層市場監管隊伍建設
  1、加強業務培訓,打造一專多能復合型隊伍
  2、績效考核,激發基層履職積極性

  結 語

  近年來我國市場監管體制改革由基層先行先試到頂層設計塵埃落定,這是改革開放四十年來的產物,也是新時代賦予理順政府與市場關系的重要舉措。上海作為國際化大都市,在行政管理與市場監管理念上要盡快與國際接軌。本文借助公共管理相關理論基礎,對我國上海市基層市場監管體制改革實踐進行了描述,對存在的問題及原因進行了分析,提出了一些適應新形勢的對策和建議:要從建立健全法律體系、理順嚴格監管與服務市場兩者關系的角度來推進市場監管執法規范化建設;要從統一領導、財政、技術等關鍵要素的優化配置來保障基層市場監管部門的構建;要從事中事后監管、綜合專業相統一等監管方式來落實和強化崗位工作責任制;要從加強業務培訓、開展績效考核等方式來激發干部履職積極性,從而完善基層市場監管隊伍建設。這些解決思路和觀點的提出,對于現在以及今后上海市市場監管領域的轉變政府職能,維護市場秩序和保障民生利益都具有重要意義。“大部制”體系,“大綜合”監管,“放管服”的商事改革制度,有利于促進經濟發展,提升企業的能動性,激發市場活力,而不喪失對市場秩序的維護和管理。面對市場監管部門整合融合中的問題,只有不斷總結,不斷思考,查找原因,完善對策,才能深化市場監管體制改革,將政策落到實處。“經濟不斷發展,社會不斷進步,人民生活不斷改善,上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革。這是人類社會發展的一條普遍規律。機構改革是一個過程,不會一蹴而就,也不會一勞永逸,需要不斷進行調整”10。正如習近平總書記所說,改革并不是一蹴而就的,也不會是一勞永逸的,市場監管體制改革并不是剛剛開始,也不是剛剛結束,作為國家治理體系和治理能力現代化的重要任務,加強和改善基層市場監管,維護市場公平競爭,制度和體制需要不斷優化,不斷調整。

  注 釋

  參考文獻

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