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新疆地區旅游資源開發相關政策探討

時間:2019-10-11 09:31作者:郭智慧
本文導讀:這是一篇關于新疆地區旅游資源開發相關政策探討的文章,本文運用公共管理學中公共政策學理論和利益相關者理論,采用文獻研究、數據對比等研究方式,對新疆旅游資源開發利用政策進行了全面系統研究。
  摘 要
  
  旅游業是國民經濟戰略性支柱產業,對促進經濟發展、改善民生和提升群眾生活質量具有積極作用。為了完善旅游資源開發利用政策,新疆自治區政府在提出大力實施旅游興疆戰略的同時,也同步加快推進了旅游經濟強區建設,全面優化旅游資源開發利用的各項政策。以努力打造世界重要旅游目的地為目標,吹響了全區旅游業攻堅發展的沖鋒號角。旅游資源開發利用作為整個旅游業發展的基礎,決定了全產業鏈的發展規模和層次。旅游資源開發利用的政策更是為資源開發利用活動提供了保障。近年來,新疆自治區堅持多管齊下、多措并舉,全區旅游資源開發利用政策制定與完善工作走在了前列。但隨著新形勢發展和游客需求提高,政策制定也暴露出了諸多問題。為此,本文運用公共管理學中公共政策學理論和利益相關者理論,采用文獻研究、數據對比等研究方式,對新疆旅游資源開發利用政策進行了全面系統研究。在研究過程中,本文首先介紹了新疆自治區旅游資源及開發利用政策情況,深入分析了旅游資源開發利用現有政策存在的缺陷及原因,最后提出了完善全區旅游資源開發利用政策的基本原則及對策建議。本文研究得出,政府在旅游資源開發利用環節應堅持政府主導、效益協調、突出主題、彰顯特色等原則,認為全區各級政府在旅游資源開發利用環節應完善規劃、配套設施、財稅及人才等方面政策,以便真正將全區旅游資源優勢轉化為經濟優勢,進一步帶動全區經濟的快速發展和提升。

新疆地區旅游資源開發相關政策探討
  
  關鍵詞:  新疆; 旅游資源; 開發利用; 政策.
  
  Abstract
  
  Tourism is a strategic pillar industry of the national economy and plays a positive role in promoting economic development, improving people's livelihood and improving the quality of life of the people. In order to improve the policy of tourism resource development and utilization, the Xinjiang Autonomous Region Government has also vigorously promoted the construction of a strong tourism economy and comprehensively optimized various policies for the development and utilization of tourism resources. With the goal of striving to build an important tourist destination in the world, it has sounded the rushing horn of the tourism industry in the region. The development and utilization of tourism resources, as the basis for the development of the entire tourism industry, determines the scale and level of development of the entire industrial chain. The policy of tourism resource development and utilization provides a guarantee for resource development and utilization activities. In recent years, the Xinjiang Autonomous Region has adhered to a multi-pronged approach and multiple measures, and the formulation and improvement of tourism resources development and utilization policies in the region has been at the forefront. However, with the development of the new situation and the increasing demand of tourists, policy development has also exposed many problems. To this end, this paper uses the public policy theory and stakeholder theory in public management, and uses literature research, data comparison and other research methods to conduct a comprehensive systematic study on the development and utilization policies of tourism resources in Xinjiang. In the process of research, this paper first introduces the tourism resources and development and utilization policies of Xinjiang Autonomous Region, and deeply analyzes the defects and causes of the existing policies for the development and utilization of tourism resources. Finally, it puts forward the basic principles for improving the development and utilization of tourism resources policy in the whole region. The research in this paper concludes that the government should adhere to the principles of government leadership, benefit coordination, highlighting the theme, andhighlighting characteristics in the development and utilization of tourism resources. It is believed that all levels of government in the region should improve planning, supporting facilities, finance, taxation and talents in the development and utilization of tourism resources.The policy of other aspects, in order to truly transform the advantages of tourism resources in the region into economic advantages, and further promote the rapid development and upgrading of the region's economy.
  
  Key words:   Xinjiang; tourism resources; exploitation and utilization; policy.
  
  一、緒論.
  
  (一)研究背景.
  
  1、現實背景.

  
  新疆地區地處亞歐大陸腹地、我國西北邊陲,是我國旅游資源最豐富的地區之一,借助自身優越地理優勢和悠久歷史文化,當前新疆地區旅游資源開發展程度位居國內前列。從旅游資源分布來看,根據我國旅游資源普查規范中資源分類標準,新疆地區擁有其中 3 大類型 56 種基本類型的旅游資源[3],且這些均位居全國首位。從歷史文化資源來看,境內五千余公里干線上,古城池、千佛洞、古建筑成群成帶分布,是世界上古城數量最多、保存最完好地帶,境內具有歷史藝術和科學研究價值石刻和現代紀念建筑物有 236 處、佛教千洞 16 處,比較完整洞窟 550 余個[3]。從人文資源方面來看,漢族、維吾爾族、塔吉克族、蒙古族等 47[1]個民族生活在新疆這個美麗富饒的地區,不同民族宗教信仰、生活習俗、文化傳統等特點使得新疆地區人才資源豐富,呈現出多樣性、獨特性有效融合的局面。
  
  改革開放以來,新疆自治區歷任政府高度重視旅游資源的開發利用,始終將全區旅游資源開發利用擺在全區經濟社會發展大局來考量和布局,始終將全區旅游資源開發利用作為一把手工程來實施和推動,自治區、市(州)、縣(市、區)三級政府出臺了多項促進旅游資源開發利用的政策措施,對推動新疆地區旅游業的發展,起到了良好的幫助和促進作用。但是從旅游業的發展水平來看,新疆地區旅游業在國民經濟當中所占的比重仍然比較低,新疆地區旅游業總體發展水平橫向對比來看還有較大發展空間,新疆地區旅游資源開發利用政策還不夠完善,全區優越的旅游資源并沒有轉化為經濟優勢,這是新疆地區旅游資源開發利用政策制定當中必須解決問題。
  
  2、理論背景.
  
  旅游資源開發利用是旅游業發展的基礎和前提,對于整個旅游業的生存、轉型和發展至關重要,逐漸得到國內外學術界的廣泛關注,但目前國內外學術界還未能就政府如何有效開展旅游資源開發利用提供相關的有力理論支撐。究其原因主要在于,有關旅游資源開發利用政策的理論研究還處于起步發展期,現有旅游資源開發政策研究多集中于發達國家,而關于發展中國家政策特別是國內的旅游資源開發利用政策研究,未能引起學術界足夠的關注。有關旅游資源開發利用政策研究或處于空白或缺乏對于深層次的理論探討,因此許多旅游資源開發利用政策的理論研究仍需深入的尋求與探索。與此同時,中國旅游業相關政策也開始嘗試從資源開發視角實現差異化、價值化創造,其重要性在逐漸增強。
  
  本文就是在這一背景下展開研究,立足公共管理角度,從政策方面分析新疆旅游資源開發利用政策目前有效措施,分析當前新疆旅游資源開發利用政策存在不足及原因,在此基礎上提出了相應的對策建議,希望能夠對新疆旅游資源的開發利用提供一些幫助和啟示的同時,進一步豐富和完善國內旅游資源開發利用政策的相關理論。
  
  (二)國內外研究綜述.
  
  1、國外研究綜述.

  
  早期的城市文化旅游研究學者 Jon 和 Stephen(2005)認為,在旅游資源區域合作的重要關系上,政府的角色定位是導向者。政府工作內容有三部分重點:一是,保障能夠提供旅游資源區域合作的各類組織;二是,負責組織區域間的各項旅游合作的活動;三是,統籌協調旅游區域合作中的各方關系[1]。
  
  Joope(1996)則提出了另一種觀點:在旅游資源區域合作關系中,為減少中央政府和地方政府之間的矛盾。中央政府應該從地方的角度出發考慮其旅游資源區域合作中經濟需要。需要制定科學、合理和統一的合作安排,促使各個層級主體在合作中,就經濟和自然發展的相關問題進行統籌協調,最終形成一致意向。但是,也可能會由于行政區域類似程度相對較高,所以會在行政管理中存在利益沖突[2]。
  
  Gary(1999)認為:制訂旅游相關政策的過程應該包括如下程序:首先是,制定政策導向目標;然后是,制定政策具體內容;最后是,制定政策實施方案,在此基礎上對后續可能出現的問題等進行防控預案[3]。
  
  Peter W(1998)闡述了美國保護遺產地環境的背景、行政管理措施、立法、保護運動方式等方面,并對遺產地交易過程中濫用的行為實施限制計劃。比如,城市的發展權可以轉讓,但是必須要以合理的規劃作為重要前提條件。在這個過程中需要結合其他行政手段,如制定相關法律、投入足量的規劃資金、將權利授權相關管理部門以及公眾積極參與選舉從而產生的地方行政支持[4]。
  
  Viera Dvorakova(2005)認為:在進行古跡遺址管理時,必須要以發展的可持續性原則為基本原則。他還指出,要持續分析古跡遺址文化和其產生的經濟價值之間的相互作用關系[5]。
  
  2、國內研究綜述.
  
  國內有關旅游資源開發的研究有很多,筆者從兩個方面闡述當前的研究現狀。
  
  (1)旅游資源開發利用研究.
  
  馬劍平,盧欽(2015)在研究中認為,有些民族欠發達地區的旅游資源雖然比較豐富,但欠發達困地區主要受到環境因素影響制約了其開放發展。除此以外,這些地區還存在經濟發展滯后、居民收入偏低等綜合性問題。他們研究分析了廣西貧困地區旅游資源的多樣性和待開發性,以及旅游資源的布局、生態環境、旅游產業及基礎設施建設等情況,從旅游產業發展的特色產品、融資渠道、市場營銷三個方面提出促進貧困地區經濟發展的相應政策,以旅游為先驅推進民族貧困地區得經濟社會發展[6]。
  
  陳希勇(2016)認為對民族地區而言,生態文明建設是旅游資源可持續開發利用的基礎保障條件。四川的民族地區就具有非常豐富的旅游資源,以稻城縣為例,她指出了稻城縣旅游資源開發利用存在的問題,并率先從生態文明建設的視角提出了稻城縣旅游資源可持續開發利用的相關對策建議[7]。
  
  劉菁婉,韓瑞麗(2016)針對淮南市工業遺產旅游資源開發利用進行了分析,認為該市雖然具有豐富的工業遺址旅游資源,但開發資金不足、融資渠道狹窄、資本運作形式單一等因素制約了淮南市工業遺產旅游業的發展。為促進淮南市旅游產業的發展,充分開發以及利用其特有的工業遺產資源,特此引入了風險投資并且推廣 BOT 融資方式,認為這些改革嘗試勢在必行[8]。
  
  魏耀山(2016)認為泰山獨特的地質遺跡,為泰山歷史文化和自然風光奠定了物質基礎和前提條件,成為泰山的特色風景之一[9]。整合與開發泰山地質遺跡檔案的旅游資源,不僅能夠有效地保護地質遺跡,大大提高和豐富泰山旅游的品位和內容,還能促進地方經濟的發展,著重探討了泰山地質遺跡檔案的旅游資源開發,以及網絡環境下的開發與利用[9]。
  
  (2)旅游資源開發利用政策.
  
  張艷玲(2007)認為陜西是我國生態旅游發展最早的地區[10]。當地擁有豐富的生態旅游資源,然而在生態旅游資源開發中仍存在不少問題。目前生態旅游的發展還處在起步階段,他指出了陜西生態旅游資源及其開發中的問題,并創造性地將新短板效應理論運用到陜西生態旅游資源開發的政策研究和討論中,提出了相關對策建議。他提出,政府應該采用投資激勵的政策,激勵投資者的投資行為,包括現金激勵、政策激勵等。
  
  牛月(2014)在研究中認為城市生態旅游資源開發是一種旨在崇尚綠色人文旅游、尊重自然環境保護、關注和倡導人與自然和諧發展的前提下進行的旅游資源開發利用形式[11]。位于我國中部和西部的該類型城市,明顯處于地域中的劣勢地位。他認為,發展生態旅游業不僅能提高收入,促進經濟發展,而且能保護城市生態環境,使生態類資源得到更加科學和高效的利用。以甘肅省張掖市為例,對中西部城市生態旅游資源開發實現新發展的政策法律治理進行了合理分析,針對公共旅游資源開發,提出了 PPP 合作開發的政策模式。
  
  何燁(2015)在研究中采用文獻分析、實地考察和社會研究相結合的方法,結合現有的內外部環境條件,提出了萍鄉市旅游資源開發管理的對策建議[12]。通過分析和研究,他認為萍鄉市地理位置條件好,具備了旅游資源開發的良好條件,旅游資源十分豐富。
  
  萍鄉市應該在保護的前提下進行資源開發,實施政府主導型的旅游資源開發模式。要尊重市場行為,充分發揮出政府公共管理的職能和作用。從而實可持續發展,他提出了包括出臺專門的旅游資源開發利用規劃、明確旅游資源開發目標等建議。
  
  3、文獻評價.
  
  從收集到的研究資料來看,有關旅游資源開發利用政策的國內外研究成果雖然比較多,但這些政策大多數是站在旅游市場發展的角度來講。其中,國外的旅游資源開發利用政策對新疆旅游資源開發利用政策完善所起到的作用是非常有限的,主要是因為不同國家和地區所擁有的旅游資源有一定差異導致的。國內有關旅游資源開發利用政策的研究比較多,但是針對新疆旅游資源開發利用政策方面的研究較少,這就為本研究的進行提供了廣闊的空間,也為研究的進行提供了豐富的理論借鑒。
  
  (三)研究目的及意義.
  
  1、研究目的.
  
  (1)促進新疆旅游資源的開發利用.

  
  新疆旅游業雖然廣受旅游愛好者關注,但知名度和吸引力與國內其他知名景點還有不小的差距,新疆旅游資源雖然較為豐富,但豐富的旅游資源并沒有相應轉化為產業的發展優勢。本文研究的一個重要目的就是,通過制定相應的政策來促進旅游資源的開發與利用,不斷提高新疆旅游資源優勢轉化為產業發展優勢的能力,以不斷地提高新疆旅游業整體的發展層次和水平。
  
  (2)完善新疆旅游資源開發利用政策.
  

  近幾年來,新疆通過各項舉措不斷加大了旅游資源開發利用的力度,先后出臺和制定許多旅游資源開發利用政策,有力的提高了全區旅游資源的開發利用水平。但相應地伴隨著全區旅游業的快速發展,為全區旅游產業提供保障作用的旅游政策的作用更加突顯,逐漸暴露出其在開發利用政策方面的諸多問題,因此完善新疆旅游資源開發利用政策至關重要,新疆自治區各級政府在旅游資源開發利用政策制定的過程中,必須充分考慮到旅游產業演進與旅游開發利用政策的關系、作用和影響,充分發揮政策在促進新疆旅游產業持續健康發展中的作用。
  
  2、研究意義.
  
  (1)理論意義.

  
  近年來,學術界對旅游資源開發利用的理論研究越來越多,在研究過程中也形成了較為科學的理論體系。但是就新疆來講針對全區旅游資源開發利用的研究成果相對較少,站在公共管理和政策角度研究旅游資源開發利用的更少。本文理論研究的一個重要意義,就是立足于政府政策角度,針對新疆地區旅游資源的開發利用進行研究,從政策的角度分析了如何更好地促進新疆旅游資源的開發利用。在研究當中,將旅游資源開發利用的規劃和具體政策工具等有效結合起來,拓展旅游資源開發的邊界與范圍,并將其應用到新疆旅游資源開發利用政策的制定和完善的過程中,這對于旅游資源開發利用理論的完善就有一定理論意義。
  
  (2)實踐意義.
  
  本研究的一個重要目的就是解決新疆旅游資源開發利用難的問題,主要站在了政策的角度進行分析,收集到了新疆旅游資源開發利用的相關政策資料,對這些政策的內容以及存在的問題進行了詳細的分析。針對政府政策的不足,提出了相應的完善建議,這對于更好地發揮開發利用政策在新疆旅游資源開發利用中的作用,解決新疆旅游資源開發利用中的相關難題,進一步提高新疆旅游資源開發利用的綜合水平,具有重要的現實意義。
  
  (四)研究內容及方法.
  
  1、研究思路.

  
  新疆旅游資源開發正處于快速發展階段,盡管在旅游資源開發中取得了不錯的效果,但是也應該看到旅游資源開發利用政策的制定中還存在一定的不足,導致旅游資源開發利用產生一系列問題。如旅游活動對旅游資源破壞性大、資源分散孤立可入性差、旅游資源開發管理水平不高等問題。
  
  本文在研究過程中先根據收集到的研究資料分析了當前新疆旅游資源開發的研究現狀,分析了研究的主要內容和研究所用的研究方法等。在此基礎上闡述與旅游資源開發利用相關的一些基礎理論,介紹了這些理論的基本內容,包括旅游資源和旅游資源開發的概念的,結合上述概念的闡述對理論與研究的關系進行了剖析。結合收集的資料分析,新疆在促進旅游資源開發利用上的相關政策在內容和實施上出現的問題,針對存在的問題,就旅游資源開發利用政策提出了相應的對策建議。
  
  2、研究內容.
  
  第一章,緒論。這一章節主要對論文的研究背景、研究目的與意義、研究內容及方法、研究創新點以及國內外研究綜述與趨勢作出說明。
  
  第二章,相關概念與基本理論。主要對旅游資源、旅游資源開發利用及政策的相關概念特征和政策制定的相關理論進行探索研究。
  
  第三章,新疆旅游資源開發利用政策現狀及成效。明確當前新疆旅游資源開發過程中常用的政策,對政策的成效進行基礎性系統研究。
  
  第四章,新疆旅游資源開發利用政策存在問題及原因分析。作為文章核心部分,定性論述新疆旅游資源開發利用政策中存在的不足之處,并對其不足產生原因特征進行分析。
  
  第五章,完善新疆旅游資源開發利用政策的路徑思考。針對第四章提出的現有政策存在的不足,概念化提出完善開發利用政策的基本原則并相應地提出智能優化策略。
  
  第六章,結論。提出本文的研究結論與未來研究的方向。
  
  3、研究方法.
  
  (1)文獻研究法.

  
  主要通過收集國內外旅游資源以及政府行為的文獻資料,查閱國家統計局和新疆統計局的歷史統計年鑒,結合查閱到的相關資料,綜合分析國內外旅游開發利用政策的當前研究狀況。掌握目前旅游資源開發利用政策研究的一般規律、發展動態和趨勢,重點分析政府在旅游資源開發利用上的政策措施,站在公共管理的角度審視現有政策的特點、內容,選擇其中的重要觀點進行了摘抄和記錄,作為研究的重要參考資料來使用。
  
  (2)數理統計法.
  
  使用數據統計軟件處理數據,統計新疆旅游國內游客增長情況和旅游消費情況。以旅游資源分類的國家標準為參考依據,用表格展示新疆旅游資源種類、數量及分布情況。
  
  (五)研究創新點.
  
  本文在研究當中所要突破的一個主要難題,就是新疆旅游資源開發利用政策的整理和分析工作。從收集到的資料來看,目前有關新疆旅游資源開發利用的政策比較多,但跨越的時間比較長,這些政策不僅收集難度大,分析整理的難度也比較大。此外還需要站在公共管理的角度,對新疆旅游資源開發領域的工作正在進行進一步的完善,并提出政策完善建議。
  
  筆者對新疆旅游產業發展有著切身感受,并對旅游資源開發利用過程中的政策制定有濃厚興趣。結合碩士期間所學理論和研究方法,本著理論與實踐相結合的原則,深入探究了新疆政府主導政策發展的不足和政府需進一步完善政策的實踐方法。文章的主要研究價值在于通過實用性研究,從理論意義和實踐意義上有一定的貢獻補充,在一定程度上彌補了國內旅游資源開發利用政策研究當中的不足,可能會促進政策與旅游產業發展動態相適應和結合的研究。
  
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  二、相關概念及基本理論
  
  (一)相關概念

  1、旅游資源
  2、旅游資源開發利用
  3、政策
  
  (二)相關理論
  1、公共政策學理論
  2、利益相關者理論
  3、政府職能理論
  
  三、新疆旅游資源開發利用政策現狀
  
  (一)新疆旅游資源概況

  1、綠色旅游資源
  2、文化旅游資源
  3、民族風情旅游資源
  4、旅游現狀評析
  
  (二)旅游資源開發利用政策情況
  1、開發規劃政策
  2、配套建設政策
  3、財政資金政策
  4、人才培養政策
  
  (三)政策成效
  1、明確了開發規劃的目標
  2、完善了公共服務政策
  3、解決資金不足的問題
  4、人才聚集越來越多
  
  四、新疆旅游資源開發利用政策存在問題及原因分析
  
  (一)存在問題

  1、規劃政策缺乏長遠性
  2、配套設施政策不完善
  3、財稅政策作用不明顯
  4、人才培訓政策力度小
  
  (二) 原因分析
  1、引導政策原因分析
  2、保障政策原因分析
  3、監管政策原因分析
  
  五、完善新疆旅游資源開發利用政策基本原則與對策建議
  
  (一) 基本原則

  1、效益協調原則
  2、突出主題原則
  
  (二) 對策建議
  1、科學制定旅游開發利用規劃
  2、不斷完善配套基礎設施政策
  3、切實提高旅游開發財政投入
  4、加強專業人才素質能力培養
  5、建立全面多元監督檢查機制
 
  六、結論

  新疆地區是我國旅游資源最豐富的地區之一,借助優越的地理優勢和歷史文化發展,新疆地區的旅游資源位居國內前列。改革開放后,新疆將發展旅游業作為振興新疆經濟、提高經濟發展水平的一項重要戰略。新疆各地區針對本地區經濟發展情況,以及本地區所擁有的旅游資源情況,制定了詳細的旅游資源開發戰略,出臺了一系列的旅游資源開發政策包括開發規劃、配套設施建設、財政資金政策、人才培養政策等。這些政策的出臺,對提高新疆旅游資源開發利用水平具有重要意義。但是,也應該看到在旅游資源開發利用政策制定當中,仍然存在不少的問題,還存在著規劃政策缺乏規范性、配套設施政策不完善、財稅資金政策作用不明顯、人才培訓政策力度較小等問題,尤其是政府的作用還不是很突出,最終導致新疆自治區的旅游資源優勢并沒有轉化為經濟發展優勢。

  本文運用政策理論,對新疆旅游資源開發政策問題進行詳細的研究。在研究當中詳細闡述了新疆地區的旅游資源開發利用過程中所采取的主要措施,以及這些措施在實踐當中所起到的實際效果。結合收集到的資料,站在政策角度,詳細分析了目前的政策制定過程中所存在的不足,認為新疆各級政府的政策引導、保障、監管等作用還沒有真正發揮出來,主要表現在引導政策、保障政策、監管政策失衡等方面上。最后針對存在的不足提出相應的對策建議,包括科學制定旅游開發利用規劃、不斷完善配套基礎設施政策、切實提高旅游開發財政投入、加強專業人才素質能力培養等,通過研究希望能夠對新疆旅游資源的開發利用政策的完善和優化提供一些幫助和啟示,使新疆的旅游資源優勢能夠真正轉化為經濟優勢,帶動新疆經濟進一步發展和提升。

  展望未來,伴隨著新疆旅游業的快速發展,越來越多的學者會關注新疆旅游資源開發政策研究,有關這一課題的理論研究也會越來越多。筆者也將持續關注這一課題,站在政策及公共管理的角度來對具體的職能進行分析和研究,希望能夠取得更多的研究成果。

  參考文獻

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